El Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), ente rector de la educación paraguaya, tiene como misión “Garantizar a todas las personas una educación de calidad como bien público y derecho humano a lo largo de la vida”.  El Plan Nacional de Educación 2024, tiene como objetivo general “Garantizar el acceso a la educación, el mejoramiento de la calidad, la eficiencia y la equidad de la educación como bien público”. 

Analizar la inversión presente y futura de la educación, requiere considerar el marco legal que establece como mínimo 15 años de educación obligatoria y gratuita, desde la Educación Inicial hasta la Educación Media. La obligatoriedad se hace efectiva con la gratuidad y la misma tiene incidencia sobre la inversión pública en educación.

El cumplimiento de la misión institucional del Plan 2024, así como del marco legal, implica que el Estado debe garantizar que todas las personas puedan acceder a un servicio educativo de calidad y culminar, al menos la educación obligatoria. Para ello se deberán eliminar los obstáculos, sean éstos financieros y de otra índole con el objeto de vivenciar el desarrollo de una trayectoria de aprendizajes oportunos.

La política pública debe asegurar que el sistema de financiamiento garantice la previsibilidad y sostenibilidad de la inversión de las acciones a ser implementadas a corto, mediano y largo plazos. El potencial de las medidas de política para arrojar resultados positivos, dependerá de la calidad del proceso de formulación e implementación a través del cual se debatan, se aprueben y se ejecuten (Scartascini, 2015).

Previsibilidad de la inversión

El análisis expuesto en el informe "Financiamiento público de la educación en el Paraguay" demuestra que el comportamiento del presupuesto neto del MEC asignado al sector educación, resulta impredecible debido a que presenta fluctuaciones importantes entre un año y otro, lo que dificulta la planificación y por ende, garantizar la implementación de la política educativa.

Desde el 2009 hasta el 2012, el presupuesto del MEC muestra un crecimiento sostenido pasando de 9,1% a 20,5% respectivamente, para luego experimentar un crecimiento negativo del 2,4% en el presupuesto aprobado y del 0,9 % en el plan financiero entre el 2012 y el 2013. Este decrecimiento coincide con la promulgación de la Ley 4758/2012 “Que Crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE)  y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI)”, con lo cual se retira del presupuesto del MEC los recursos destinados a inversión física, incorporación de tecnología, aporte a cooperadoras escolares, entre otros.

Gráfico 1. Variación interanual del Presupuesto neto - Plan financiero del MEC. Periodo 2007-2017.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MEC, Dirección General de Administración y Finanzas. 

El Artículo 10 de la Ley 4758/2012 que crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) sostiene que: “Los recursos del Fondo serán recursos adicionales y complementarios al mínimo presupuestario previsto en el Artículo 85 de la Constitución Nacional y al gasto consolidado del Ministerio de Educación y Cultura; el cual deberá mantener la proporcionalidad y crecimiento progresivo en los años de aplicación de la presente Ley, conforme a lo establecido en la política sectorial. El Ministerio de Educación y Cultura no podrá reemplazar con la asignación creada por esta Ley, ninguna política universal de formación, equipamiento, dotación de materiales escolares o subsidio a actividades educativas complementarios dentro y fuera del establecimiento escolar”.

En la tabla 1 se puede visualizar que, aquellas intervenciones que ya contaban con recursos asignados en el presupuesto del MEC 2012, recibieron una asignación de presupuesto “cero” en el 2013,  contemplando los recursos adicionales del fondo, por tanto, no se cumple lo establecido por dicha ley.

Tabla 1. Comparativo Presupuesto 2012 vs Presupuesto aprobado 2013. Intervenciones que cuentan con financiamiento del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEC, Dirección General de Administración y Finanzas.

Es así que, los recursos que debieran ser complementarios, terminaron siendo los únicos recursos destinados a la mejora de las condiciones de aprendizaje y calidad de la educación.

Otro ejemplo son los recursos destinados para la adquisición de textos escolares y materiales didácticos para la Educación Escolar Básica. Estos recursos han experimentado un decrecimiento sostenido desde la promulgación de la Ley 4758/2012 reduciéndose de Gs 36.489.449.459 en el 2012 a 512,320,600 en el 2017.

Gráfico 2. Presupuesto asignado a adquisición de textos y materiales didácticos

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MEC, Dirección General de Administración y Finanzas.

Sostenibilidad de la inversión

La distribución del presupuesto neto por los ejes estratégicos del Plan Nacional de Educación 2024 (acceso, calidad y gestión), muestra claramente la política de financiamiento de la educación paraguaya.

En este sentido, los recursos del tesoro nacional financian solamente las intervenciones vinculadas al acceso y al funcionamiento institucional, mientras que las intervenciones que apuntan al mejoramiento de las condiciones de aprendizaje y la calidad de la educación están financiadas con recursos provenientes de préstamos y donaciones.

Gráfico 3. Distribución de Presupuesto neto - Plan financiero por ejes estratégicos del Plan Nacional de Educación 2024 (2013 – 2017).

2013

2017

 

Eje 1: Acceso a la educación

Las únicas intervenciones educativas que se podrían considerar sostenidas en el tiempo y con recursos del Tesoro Nacional a través del MEC son:

Programa de Alimentación Escolar en Asunción: comprende la merienda y el almuerzo escolar, está universalizada en Asunción para estudiantes del nivel inicial, 1º y 2º Ciclo de la Educación Escolar Básica (EEB) y focalizada en el 3º ciclo y en la Educación Media. Abarca a instituciones educativas del sector oficial y algunas subvencionadas. Cabe señalar que el almuerzo escolar es una de las intervenciones más costosas. Por cada alumno que recibe almuerzo se invierte USD 400 dólares más por año que por un alumno que no recibe, por tanto, se debería de evaluar la universalización de esta intervención solo en las instituciones educativas que atienden a poblaciones en situación de vulnerabilidad.

Kits Escolares: es una intervención universalizada desde el 2012 para estudiantes que asisten a instituciones educativas del sector oficial y del sector privado/subvencionado desde la Educación Inicial hasta la Educación Media. Además, beneficia a los y las participantes de los programas de educación para personas jóvenes y adultas. 

Gratuidad: son transferencias que se realizan a instituciones de gestión oficial que ofrecen la Educación Inicial, Educación Escolar Básica y Educación Media. Desde el 2011 se implementa en la Educación Media y desde el 2012 en la Educación Escolar Básica. Los recursos son utilizados para cubrir gastos de funcionamiento y mantenimiento menores.

Por otro lado, en todo el periodo analizado, se han incrementado los recursos destinados a financiar el salario docente, así como los beneficios docentes (escalafón docente, subsidio familiar), inclusive en el año 2013 donde el presupuesto del sector educación tuvo un incremento negativo de 0.9%, evidenciando la política de ir mejorando gradualmente las condiciones laborales de los educadores. Esta variación en el salario también puede estar explicada por el crecimiento vegetativo de la matrícula que conlleva a la incorporación de nuevos docentes en el sistema educativo.

Gráfico 4. Variación interanual del Presupuesto Neto (Plan Financiero), Salario Docente y Beneficio Docente. Periodo 2006-2017

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEC, Dirección General de Administración y Finanzas. 

Eje 2: Calidad de la educación

A diferencia del eje de acceso a la educación, el eje de calidad está financiado mayoritariamente con recursos de fuente externa[1]. Es así que, la capacitación docente, la dotación de textos a estudiantes del nivel medio, el mejoramiento de la infraestructura escolar, su equipamiento y mantenimiento, la incorporación de las TIC en el sistema educativo, los sistemas de evaluación de la calidad de la educación, la expansión de la primera infancia, se implementan a través de programas de alcance limitado y con recursos provenientes del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI).

Como podrá notarse en la tabla siguiente, en el año 2017, aproximadamente el 77% de la inversión realizada en el eje de calidad, está financiada con recursos del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación. 

Tabla 2. Intervenciones de calidad financiadas con recursos del FEEI 2014-2017.

   

    Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEC, Dirección General de Administración y Finanzas.

Para analizar la incidencia del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación en el presupuesto destinado a la calidad de la educación, se realizó un comparativo del presupuesto total del FEEI con el presupuesto total del MEC desde el 2014 al 2017. Como puede observarse, la participación del FEEI en el eje de calidad ha incrementado significativamente, representando en el 2017, el 82% de la totalidad de los gastos destinados a programas y proyectos que refieren a la calidad educativa. 

Gráfico 5. Participación del presupuesto FEEI en eje de calidad.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEC, Dirección General de Administración y Finanzas.

De acuerdo al análisis realizado, se evidencia que los recursos del Tesoro Nacional financian principalmente las intervenciones vinculadas al acceso y al funcionamiento institucional, mientras que lo referente al mejoramiento de las condiciones de aprendizaje y la calidad de la educación están financiados con recursos provenientes de préstamos y donaciones, con horizontes temporales de corto plazo, sin garantías de sostenibilidad de los mismos.

En un análisis multidimensional (Juntos por la Educación, 2018) sobre los avances de las políticas educativas enmarcadas en la Agenda Educativa 2013-2018, y en concordancia con el Plan Nacional de Educación 2024, un aspecto resaltante de los programas y proyectos financiados por el FEEI es que éstos se caracterizan por la falta de sostenibilidad de recursos financieros destinados a las inversiones en la calidad de la educación. 

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Artículo elaborado por: Observatorio Educativo Ciudadano (2019) 

[1] En este artículo se considera Fuente Externa lo financiado con FF20 y FF30.

Bibliografía

Juntos por la Educación (2019). Financiamiento público de la educación en el Paraguay. Notas para el debate y construcción de políticas públicas. Asunción, Paraguay.